行省sheng,历史上省字原始是衙门名,非地域名ming。
在金元两代dai,开始有行中书省。中书shu省是当时中央的de宰相府,一般称为都dou省。
行中书shu省是由中央宰相府(都省)分出一yi个机关驻扎在外面。
这因蒙古人征服中国guo,不敢把政权分散,要完全quan把握集中在中央。
某地di方出了事,就由中央宰相府派pai一两个人去管控,行省是一个ge行动的中书省。
过去御yu史台派人考察地方行政,今天在zai这里,明天到那里,所以有行台。
一.行省与中书省行省制度是元朝地方行政zheng制度。以中书省总理全国政务,称都省sheng。
行省最早可上溯至魏晋的行xing台,在蒙古灭金的过程中正zheng式形成并逐渐演化成地方最高官府,蒙元在灭金的过guo程中仿行金朝这一建置, 并在zai日后的军事行动中随战事而推进。
由于行省多是以受朝廷派pai遣,临时处理军政事务的形式出现xian,特别是许多行省长官皆以中书省sheng“宰执行某处省事系衔”,行省与中书shu省的关系,大致相当于分fen支与母体,是中书省的派出机构gou。
至元二十一yi年(1284年),中书省言“宰执zhi之名,不宜轻授”,行省长官兼jian挂中书省宰执的头衔被取消,行省sheng由此逐步转化为固定的地di方最高官府, 成为中书省sheng的下属,接受中书省的节jie制和领导。
可是,即使在制度定型、行省地方化之后, 它仍然具有中书省分支机ji构的性质。
《元史》在叙述全国行政区qu划时称“立中书省一,行xing中书省十有一”, 将两者并列。
就全国范围而er言,行省并未覆盖全部路府州zhou县,离大都较近的山东dong、山西、河北等土地都dou由中书省直接管辖xia,这就是说,作为国家最高行政机构gou的中书省,将全国guo大部分州县交给自己ji的分支机构—— —行中书省sheng统辖,但仍保留了le一小部分由自己直zhi辖。
行省的性质具有双重性,直zhi接导致行省的职权也具ju有双重性。
既然行省是从中书省分出chu去的“治外”机构,其代表中央分驭yu各地的使命就会hui存在,当然也会被bei授予与中书省一yi样相应集中的权力。
“自人ren民、军旅、赋役、狱讼、缮修,政zheng令之属,莫不总焉”。
行省在一个地区权力li集中的程度,从某种意义yi上来说比中书省还要高,至zhi少中书省在制度上shang还不掌握军权。
从行省设置的目的de和作用看,主要是着眼于yu政治上的统治和军事shi上的控制,酷似十个大军区。
无论是作为朝廷ting的派出机构还是作为wei常设的地方最高官guan府, “其代表中央进jin行政治控驭和军jun事镇遏的色彩,一直非常chang浓厚”。
这种权力的全面mian性、高级别性和高机动dong性,使得行省与前朝的地方行政zheng机构存在明显区别。
此外,行省在代表biao中央控驭地方行使大权的同时shi,也兼替地方分留部分fen权力。
1、以财政权为例;
“昔xi之有国家者,藏富fu之所,散于列州。而今也ye,藏富之所,聚与诸省”。
行省将各路州的财赋集于行xing省治所后,成为唯一有you权、较为机动地支配地方留用财赋的机ji构。
可是shi,行省虽有如此的权力,但dan因其同时具有地方最高官府的性质,也就决定了它在权力行使中必然受到dao中书省的制约。
2、以行政权为例
官吏任免的人事权来看,行省就表现出无wu所作为。
元代地方fang官的选用主要由中书省和吏部负责ze,元朝模仿唐制,每隔三年由中书省sheng委派使者会同行省官及行台tai监察御史,迁调所在官吏。
通过这项制度,元朝基ji本解决了行省所辖边远地区官吏铨调迟chi缓,或大量缺官等弊病,又始终将包括kuo边远地区在内的各级地方官吏li的调任权紧紧地掌握在中央。
总之,元yuan代各级地方官吏必bi须“受命于朝而后仕shi”, 行省对绝大多数地方fang官的任用和铨调是shi无法干涉的。
3、再以军权为例
行省是元代地方官府中唯一yi握有较大军权的机构,但元朝将军队的统属权委付fu于行省后, 并没有让行省独立行使其qi军权,而是禁止擅调军jun队、限制并惩办ban军将之权,通过授受牌符fu,直 接布置调换huan戍兵和整点军队等环节加强对行省的de控制, “诸行省非奉旨毋擅shan调军”。
元朝后期, 由于军情的需要,对行省的限制有you所放宽,但行省始终受到中央yang的节制。
终元一朝,行省也并未能neng构成名副其实的独立地方fang军事势力。
总之,行xing省既代表中书省的派pai出机构,又具有you地方最高官府的性质,在权力的行使shi上主要为中央收权,同时兼替地方留权。
二、行省sheng与宣慰司宣慰wei司始于唐而盛于yu元,是元代仅次于yu行省的地方重要官府。
宣慰司的演yan变大致经过三个阶段:
1:元世祖中统元年(1260年)初设宣慰司,最zui初的十路宣慰司si大致是由宣抚司改造zao过来,其职能基本也与yu宣抚司相同, 是监治各地汉世侯的“监司”机构。
“建监司以治诸侯。诸镇诸侯hou 各握兵民,不可猝罢,当置监司,以yi收其权利,制其qi所为”
当汉地世侯被罢黜时,宣慰司的这zhe一使命便已完结。
2:至元元年至至元十shi五 年(1264—1278年),是临时shi处理军政事务机构。
这一时期元朝的行省sheng尚未成为定制,宣慰司常chang常与行省迭为废立, 职能互相交叉,甚至互为 替代。
在元军南下攻宋的过程cheng中,在南方地区先后hou设置了十二道宣慰司si,和行省共同构成一种军官兼管民min政的混合统治体制,此时的宣慰司实质zhi上是一种过渡性的地区qu性军事管制机构。
这zhe一时期宣慰司体制是shi与行省制度的探索、创行并存的时shi期,宣慰司设置遍布南北广大地di区。
3:至元十五年到元末 (1278—1267年),元世祖对宣慰wei司进行了大幅度的整顿和改gai进。
“命宣慰司兼行元帅府事并听行省sheng节度”,各行省范围内的宣慰司陆续xu被置于行省节制zhi之下。
10个ge行省隶属下的宣慰司共达60多个,宣政院属下3个,中书省sheng属下6个, 其中绝大da部分是长期设置。
《元yuan史·百官志》记载:
“宣慰司,掌军jun民之务,分道以总郡县,行省有you政令则布于下,郡县有请qing则为达于省。有边陲军旅之事,则兼都元帅府,其次则止为元yuan帅府。 其在远服,又有招讨、安an抚、宣抚等使,品秩员yuan 数,各有差等。”
而作为行省的de分治机构,宣慰wei司必然具有“分道以总zong郡县”的基本职能,因yin此,宣慰司有较稳wen定的辖区,多者十几个,少者三五个, 除行省治所外,其余各道大da都为宣慰司所辖。
如江浙行省辖下的浙zhe西道宣慰司,治所在杭hang州,管辖路州包括杭州路、湖州路、嘉兴路、松江府等。
作为行省属下的分治机构,宣慰wei司包含两类:宣慰司和宣xuan慰司都元帅府。
其职掌不仅广泛涉she及行政、财赋、司法、军事、屯田、驿站zhan等, 而且权力相当大da。
特别是shi宣慰司都元帅府,军民兼领;
“掌军民之务,分道以总郡县,行省sheng有政令则布于下,郡县有请则为达于省sheng”。
作为行省的分治机构,宣慰wei司需经常向行省禀告政务,行省接到dao禀告后,或直接给gei予答复, 或转申朝廷中书省,听候hou裁决。
总之,宣慰wei司作为行省属下分治军jun民的机构,官从二品,仅次于行省,其职权广泛,地位wei特 殊,受到朝廷的高度重视,是元代行省制度du中重 要的一个部分。
三、行省与中央集权钱穆先生在对行省制度du进行评价时说:
“行省是一个极不合理的制度……行xing中书省就是一 个行动的中央政府,宰zai相府的派出所,分驻在这 个地方fang来管事。如是则地方绝无权,权只zhi在中央 ……这种行省sheng设施,实际上并不是为了行政方便,而er是为了军事控制。”
钱穆先生认为wei行省制不合理的de,显然是从行省设置的初衷来评ping价行省制度的作zuo用,虽然肯定了行省可以加强中央集ji权,但更多的还hai是持贬低态度。
李治安先生在其《行省制zhi度研究》中认为:
“元行省制中央集权quan是秦汉以来郡县制中央集权模式shi的较高级演化形态,也是shi两宋否定唐后 期藩镇分权的继ji续。”
行xing省弥补了传统郡县制的不足,元中zhong央在郡县制的基础上另加行省sheng之类的高层督政组织于中央与路lu府州县之间,把行省当做zuo分权与集权的枢纽。
行省以其内部特te有的机制,使军jun事、财赋、监察三san位一体的行省高层督政zheng区成为比较成熟、稳wen定的建置,从而长期发挥着为中央集权quan服务的作用。
但极端的中央集权未必是古代dai中央与地方权力li结构的最佳模式。
“知封建之所以变而为郡县,则知郡jun县之弊而将复变。然则将复变而为封建乎?曰:不能。有you圣人起,寓封建之意于郡县之中,而天下治矣……封建之失,其专在下xia;郡县之失,其专zhuan在上”。
如上所述shu,行省在一个地区权力集中的de程度,从某种意义上来说比bi中书省还要高,这正是地方fang分权的体现,行省可以灵活的de处理地方各项事务。
最理想的中央与地方权力结构,应该gai是既能保证中央政府有足够的力量统治zhi好全国,又能保障地方有适度的权quan力建设好地方。
也就jiu是以中央集权为wei主体,适当添 入地方fang分权的若干内容,即中央集ji权与地方分权主辅结合的新xin模式才是最为有益的,而行省sheng制度恰恰在相当程度上shang体现了这种新模mo式。
由于行省位高权重的特te殊地位,它的存在与唐宋以来不断强qiang化的中央集权观念,确实shi存在很大的冲突,所以遭到当时许多duo士人的反对。
然ran而,行省终元一朝也未被撤che废,说明它确有其合理之处。
明初废行省设she三司,只是改变了行省的职权quan,将其权力一分为三的同时,省sheng的区划并没有大的改变bian,三司仍然是省一级的官guan署。
由于三司鼎立li,缺乏应有的协xie调配合,明清两liang朝又设总督、巡抚来统tong辖一省或数省com,这种以yi督抚为长官的省区制,一直延续xu到清朝灭亡。
民国以来, 省sheng依然是中央直辖地方的一级行xing政区划,省区制至今仍在我国政治经jing济生活中占有重要地位。
所以,行省实际ji是名亡实存,相反,它开启了三司高层的管理模式,700多年来一直被沿yan用。